中小城市数量不足、综合承载力和辐射带动能力不强，成为当前制约新型城镇化建设和统筹城乡发展的一大短板。加快建立与城镇化发展新阶段相适应的城镇体系，国家“十三五”规划中提到，要以提升质量、增加数量为方向，加快发展中小城市。2016 年8 月，省政府办公厅公布了新的中小城市试点方案，着力培育一批经济实力雄厚、空间布局合理、辐射带动能力强的现代化中小城市。一年来，30 个中小城市的试点工作取得显著的成效。
   一、主要成效
   一是经济实力强，发展势头好。截至2017 年10 月，在30个中小城市试点中，有8 个县市位居全国县域经济百强之列，占山东省全国百强县53.3%。30 个试点县市上半年GDP 总量达到8189 亿，占全省上半年经济总量的23.4%。在上半年全省137 个县（市、区）经济排名中，荣成市、滕州市等7 个试点城市排名前20位，两市GDP 均达到560 亿元以上，全年总量可破千亿，广饶县、荣成市人均GDP 位居全省前十，展现了较强的经济实力。莒县上半年GDP 经济增幅达到10.82%，高居全省第三，郓城县、邹平县、东明县、齐河县等中西部试点城市经济增幅达到8.7% 以上，高出全省增速1 个百分点，体现了良好的发展势头。
   二是人口规模大，集聚程度高。2016 年，30 个试点城市总人口达到2473.68 万人，占全省总人口的24.8%，接近四分之一；城镇常住人口达到1270.22 万人，占全省城镇常住人口的21.64%，超过五分之一。寿光市、肥城市、邹平县、桓台县、博兴县等5 个试点城市，城镇化率高于59.02%（2016 年全省常住人口城镇化率）。经过一年多的培育，滕州市城镇常住人口已达96.76 万，寿光市、平度市、邹城市、肥城市、沂水县、兰陵县、邹平县、郓城县等中等城市试点城镇常住人口突破50万，莒县、桓台县、广饶县、昌邑市、金乡县、嘉祥县、博兴县、东明县、宁阳县等Ⅰ型小城市试点城镇常住人口也已超过30万。在30 个中小城市试点中，60% 的试点城市在城镇常住人口规模上达到国家城市中等和Ⅰ型小城市划分标准。

   三是设施配套完善，城市底子实。经过一年多的试点培育，30个县市在原有基础上，设施配套水平有了进一步提升。2016年，30个中小城市试点建成区平均绿化覆盖率达到52.96%，高于全省平均水平。在城市道路建设方面，平度市、蓬莱市、嘉祥县等12 个试点城市建成区路网密度高于全省平均值，荣成市、乳山市、寿光市等13 个县市人均道路面积超出全省平均水平三分之一强，齐河县、高唐县、金乡县、宁阳县等试点城市，在西部地区基础设施配套比较优势明显。荣成市、禹城市、平度市天然气普及率分别达到64.3%、62.02%、61.2%，超出全省平均水平三个百分点。30个试点城市供水管网总和近一万公里，占全省供水管道总长度近六分之一。
    二、经验做法
    一年来，各试点城市党委、政府普遍高度重视试点工作，围绕试点目标，先行先试，探索出了一些中小城市培育的好做法。
   一是注重规划先行, 引领城市发展。把城乡规划作为城市培育的根本依据和重要基础，及时启动对城市总体规划以及详细规划等的编制和修订工作。桓台县实现城镇总体规划、主体功能区规划、土地利用规划和生态功能区规划的多规融合，明确了空间板块清晰、产城关系明晰的空间布局。沂水县高标准完成了城市新总规、新型城镇化规划、龙湾新区控制性详规，城市定位为“沂蒙北部中心城市”。蒙阴县完成新一轮城市规
划和乡村整体规划修编，形成覆盖县乡村三级的全域规划体系。莒县围绕城市总规，先后编制完成20 余项专项规划和中心城区控制性详细规划，县城详细规划覆盖率达到95%。试点城市通过规划编制，找准了自身区域功能定位，确立了与周边环境连通有序、错位发展的成长战略。
   二是注重产城融合, 构建产业体系。青岛市鼓励大企业参与整镇开发，中国建筑、中国铁建等10 家国内外大型企业与青岛市签署了小城镇建设投资合作框架协议，签约金额900 亿元。桓台县坚持“小城镇、大战略”发展思路，经济开发区、马桥产业园等现代工业主导区全部落地乡镇，占全县经济总量比重超过80%。邹平县壮大现代服务业，依托鲁中运达保税物流中心，打造立足邹平、服务滨州、辐射周边的现代物流业发展平台和生产性服务业集聚区，实现服务业与城镇化的融合发展。蒙阴县建设了经济开发区、农业高新技术产业开发区、孟良崮工业园“两区一园”发展平台，落园企业达到217 家，带动周边2.4 万农民就近就业。试点城市以产业发展为基础，强化产业支撑能力，实现产业与人口协同集聚、融合发展。
   三是注重完善设施, 提升城市品质。嘉祥县抢抓鲁南客专建设机遇，以棚户区改造为重点，以城区路网建设为骨架，高标准塑造嘉北新区，全力打造高铁经济区。莒县加快推进省级地下综合管廊和海绵城市试点项目，相继开工建设5.9 公里地下综合管廊工程、莒州公园等海绵城市工程，城市建设既重“面子”，更重“里子”。滕州市、莱阳市、邹城市、荣成市等城市以项目建设为抓手，形成了较为完善的城乡交通网络，城乡供水一体化、环卫一体化、污水处理一体化、城乡公交一体化、天然气“镇镇通”水平显著提升，走在了全省前列。章丘区把平安章丘、智慧城管、智慧安监、智慧卫生有机结合，提升智慧章丘的品质和内涵，实现了城市精准治理。荣成、乳山全部建成数字化平台，在省内率
先全面实现了数字化城管全覆盖。通过夯实基础设施，强化城市精细化、智慧化管理水平，试点城市综合承载力得到显著提升。
   四是注重城乡统筹, 完善公共服务体系。邹城市实施城乡教育资源整合，组建4个教育集团，成立18 个城乡学校联盟，帮扶农村学校34 处，推行城乡教师轮岗交流机制，农村薄弱学校与城区名校结成共同体，成为全国义务教育均衡发展市。邹平县深入开展“农民工三项行动计划”，提升农民工融入城市的能力，把外来务工人员纳入住房保障范围，企业自建公共租赁住房
16000 余套，有效解决了进城务工人员住房压力。滕州市深入实施“卫生强基”工程，推进镇街卫生院标准化建设，全市21 处镇街均设立了妇幼和计划生育服务站，提升乡镇医疗卫生水平。桓台县积极推进被征地农民纳入城乡居民基本养老保险，居民基本养老保险覆盖率达到95.41%。加快推进基本公共服务均等化，积极推动同城同待遇，中小城市统筹城乡发展带动作用逐步增强。
   五是注重体制创新, 强化要素保障。德州市积极推广武城县“两证保三权”经验做法，全面落实集体成员资格证明和户籍转移备案证书制度，全面建立“来去自由”的户口迁移机制，实现具备落户条件的外来人员“落户无门槛，迁入无障碍”，探索出了平原农区实现就地城镇化的“德州模式”。郓城县整合政府经营性优质资产，组建了郓城县水浒置业、郓财城投、郓城城市建设发展等6 个投融资平台，资产总额达108 亿元；利用国家专项建设资金、政策性贷款、债券、基金等融资模式，为棚改、全面改薄、解决城镇中小学大班额等重点项目融资152 亿元。今年4 月份，被国务院表彰为“2016 年推广PPP 模式成效明显、社会资本参与度较高的县”，成为全省唯一获得这一荣誉的县区。蒙阴县为支持工业项目落地，出台《工业用地弹性年期度》，将土地出让年限下限定为10 年，最高40 年，由企业自主选择，有效减轻了企业负担。青岛市实施扩权强镇改革，编制了审批权限下放名录，通过委托、界定、授权等方式赋予新生小城市试点镇县（市、区）级行政审批、监督服务管理权限，各区市下放到试点镇市县级审批权限180 多个。紧紧抓住试点机遇，从用地保障、金融创新、扩权下放等方面，先行先试，为中小城市建设提供了有力的要素支撑。
   六是注重风貌塑造, 彰显城市特色。结合中小城市试点，试点城市注重研究和把握城市历史文脉和资源特点，塑造城市特色。莒县为唱响莒文化，启动莒国古城建设，并与城市特色塑造有效结合。滕州市传承弘扬墨子、鲁班文化，加强滕国故城、薛国故城、北辛文化大遗址公园等文化遗址保护修复力度。邹城市聚焦孟子
思想、邹鲁文化，开展“邹鲁历史探源”、邹鲁文化研究推广等工程。临清市依托“运河名城”品牌，实施“古城提韵、老城提质、新城提速”工程，统筹新城、老城、古城发展。通过城市特色塑造，改变了城市片面求大、求洋、千城一面的传统建设思路。
   三、存在问题
   虽然各试点县市在推进中小城市建设方面取得了一定成绩，但在工作推进中也暴露出一些困难和问题。
   一是认识层次不够高。大部分试点地区没有把中小城市建设放到促进经济社会“五位一体”发展和新旧动能转换体系中通盘思考，单纯地铺摊子、搞工程、上项目。多数城市没有根据试点目标修编城市规划，没有形成思路清晰、有的放矢的工作方案。
   二是农业转移人口市民化进展缓慢。“渗透性两栖人口”现象严重，中小城市人口规模难以保障。
   三是土地资金制约明显。由于中小城城市规模的快速扩张，每年新增用地需求与上级下达的用地指标缺口明显。城市重大基础设施、重点民生工程主要还是依靠政府投资，县级政府财政收支压力加大。
   四是基础设施和公共服务配套欠账问题没有根本性转变。城市公共服务供给不足，教育、医疗资源分布不均，对养老服务设施和基层文体娱乐设施投入有限，城市综合承载能力面临考验。
   五是主导产业支撑转型升级任务重。有的试点地区经济过去倚重传统工业，结构性问题突出，经济转型升级压力大，未来城市创新和综合服务能力亟待加强。有的县市经济基础较弱，没有形成特色经济，缺乏产业支撑，制约城镇化水平的提高。
   六是多元化城市投融资体系建设障碍没有从根本上破除。
   部分银行融资贷款审批环节多、手续繁杂、条件苛刻。部分试点城市融资平台公司规模小、运营经验不足、融资能力不强。国家减少地方政府性债务风险，制约了地方政府融资贷款规模。
   四、下步工作建议
   中小城市培育工作是一项综合性、系统性工作。从省级层面上，要强化政策支持和引导力度，鼓励试点城镇坚持以人的城镇化为核心，以全省新旧动能转换为契机，创新思路，健全机制，大胆探索，有效破解难题，扎实推进中小城市培育工作开展。
   一是加强产业扶持，筑牢中小城市发展支撑力。引导试点城市根据自身区位、资源、交通、产业基础等条件，明确城市功能定位和主导产业，着力培养特色强、集中度高、发展潜力大的优势产业，避免产业高度同构同质。支持试点城市将传统产业升级、重大基础设施、重大民生工程、文化旅游等产业项目，列入全省推进新旧动能转换重大项目库，对示范城市的地下综合管廊、海绵城市和绿色生态示范城市进行重点精准扶持。
鼓励大中城市工业企业向小城市作梯度转移，推动小城市产业集聚，有效解决中小城市农村剩余劳动力的就近转移就业。
   二是完善公共服务，夯实中小城市发展承载力。教育方面，完善城区教育设施配套，优化中小学、幼儿园规划布局，在试点城市全面推行以居住证为主要依据的随迁子女入学办法。社会保障方面，支持试点城市将稳定就业的外来务工人员和灵活就业人员，逐步纳入城镇职工基本养老保险和医疗保险参保范围，实行城乡统一的就业失业登记制度，加强农民工职业教育和技能培训，提高其就业质量和水平。医疗卫生方面，将优质
医疗资源向重点城镇倾斜，逐步将农民工及其随迁家属纳入社区卫生计生服务体系。文体设施方面，在试点城市新建居住区和社区，严格按照室内人均建筑面积不低于0.1 平方米，室外人均用地不低于0.3 平方米的标准，配建群众健身设施，满足群众休闲娱乐需求。养老服务方面，合理确定试点城市养老服务设施布局和规模，完善养老服务体系，提高养老服务保障水平。
   三是优化生态环境，提升中小城市吸引力。30 个试点城市要根据发展思路和产业现状，确定生态环境保护总体目标、路线图和时间表，从环境质量、污染防治、企业监管、公众参与等方面细化环境目标。鼓励试点城市编制落实城市生态建设规划，有针对性的制定山体湖泊保护、空气质量改善、基础环境设施建设等专项规划，使环境治理有据可依。试点城市旧城改造要注重促进功能提升与文化文物保护相结合，新区建设要注重城市多元文化创新与传统文化相融合相协调，打造历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力城市空间。做好城镇开发边界划定工作，实施山体、水系等自然生态的保护和修复，推进试点城市河岸、湖岸、海岸的生态化建设与修复，积极引入社会资本，推行环境污染第三方治理，有效凝聚起多方治污的合力。

   四是深化体制改革，加大中小城市发展助推力。强化人才支撑，支持试点城市在每年选人用人计划中，列入一定比例的规划、设计、建设、管理等方面的人才，充实到试点城市相关部门及乡镇；整合城镇建设方面的管理人才，优先支持乡镇队伍建设；鼓励试点城市定期选派熟悉城建工作、综合素质高的干部，到省、市业务部门挂职锻炼或到专业学校进修。加速简政放权，凡适宜由试点城市行使且法律不禁止下放的管理权限，都下放给试点中小城市，增强其对资金、技术、人才等关键要素的支配权。做好用地保障，一方面鼓励试点地区制定土地弹性年期出让等规范性文件，工业用地供应实行长期租赁、先租后让、租让结合，允许依法按照出让合同约定分期支付出让金，有效支持项目落地，减轻企业负担；另一方面突出重点保障，新增建设用地指标优先保障城市重大基础设施用地需求，有效保障战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业发展用地需求。对试点中小城市，按照试点方案人口目标人均110 平方米标准安排，按照年度农业转移人口实际数量及时下拨土地指标。

   五是加大财政支持，壮大中小城市生命力。设立新的中小城市试点补助资金，在全省城镇化建设资金中切块安排。在试点期内，每年给予中等城市试点3000 万元、Ⅰ型小城市试点2000 万元资金支持，主要用于城市规划、城市设计以及公共服务平台建设。试点期内，采取先征后奖的方法，减少对试点城市的收入增量分享，合理确定上缴基数定额，新增财力优先用于民生保障和公共服务、基础设施建设。将省区域切块等专项扶持资金由省直接切块到试点市，加大对试点城市资金扶持。培育发展中小城市建设市场，发行全省中小城市建设债券，引导形成中小城市发展的多元社会投资市场。在省级城镇化建设基金下，设立中小城市试点发展子基金，定向支持中小城市试点发展。加大政府债券对试点城市的支持，新增债券适当向试点城市倾斜，保障试点城市建设资金需求。
   六是深化农村体制改革，增强中小城市竞争力。加大改革创新举措在试点考核中的比重，鼓励和引导试点城市以试点为契机，在三年试点期内取得实实在在的效果。积极开展行政区划调整，加快有条件的试点县“撤县设市”，以及镇改街、乡改镇工作进度，加强高新区、产业园区融入城市工作力度，有效提升户籍人口城镇化率。深化户籍制度改革，保障有能力、有意愿在城市稳定就业和生活的农业转移人口和外来人口进城落户。加快农村集体产权制度改革，建立“钱随人走、地随人走”的资源有效配置机制，提高农民带资进城能力。